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LA REINSTALACIÓN DE LOS POLICÍAS COMO DERECHO FUNDAMENTAL

LA REINSTALACIÓN DE LOS POLICÍAS COMO DERECHO FUNDAMENTAL

En nuestro Foro Constitucional Jesús Terán, abordamos este tema. Por tal motivo me permito presentar la ponencia que lleva este nombre y sus autores.

La aplicación de las reformas constitucionales en materia de derechos humanos para la resolución de los conflictos jurisdiccionales relativos a la prohibición de reincorporación en el servicio de los elementos operativos.

Autores:

José Miguel Madero Estrada[1]

María Hilda Salazar Magallanes[2]

SUMARIO: I. Nota introductoria; II. Naturaleza administrativa de los cuerpos de seguridad pública; III. Prohibición de reinstalar; IV. Breve reseña de las reformas constitucionales en materia de derechos humanos; V. Cuestiones que habrán de abordar los órganos jurisdiccionales al analizar la prohibición de reinstalación, a la luz de las reformas en materia de derechos humanos; VI. Conclusiones. VII. Bibiliografía

I. Nota Introductoria.

La trascendencia de las funciones de seguridad pública implica la necesidad de establecer un régimen propio con el objetivo de que se cumplan los principios en que dicha función se sustenta, lo cual derivó en la naturaleza administrativa de la relación que une a los encargados de prestar dichas funciones con el Estado, careciendo por tanto de relación laboral, y en consecuencia, estar sometidos a las normas administrativas que regulan sus prestaciones.

Particularmente, la prohibición de los elementos policiales para reintegrarse a las filas de la institución pese a declararse injustificada la razón de su cese, constituye un tema de debate que podría encontrar una nueva solución en base a las reformas constitucionales en materia de derechos humanos publicadas el diez de junio de dos mil once, lo cual llevaría a replantearse la convencionalidad de la norma que establece la prohibición y la aplicabilidad de los criterios jurisprudenciales al respecto. El presente trabajo abordará la naturaleza del régimen jurídico  de los cuerpos de seguridad pública en el Estado, como elemento determinante en la prohibición de reinstalación y los elementos que deberían tomarse en cuenta para aplicar el control de convencionalidad a dicha medida, desde la óptica de una resolución emitida localmente.

II. Naturaleza administrativa de los cuerpos de seguridad pública.

La Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Aguascalientes[3], acorde con los lineamientos constitucionales y legales federales, define en su artículo 2º a la seguridad pública como una función “a cargo del Estado y los Municipios, que tiene como fines prevenir el delito, salvaguardar la integridad y los derechos de las personas; preservar las libertades, el orden y la paz pública. Comprende la prevención especial y general de los delitos, la investigación para hacerla efectiva, así como la investigación y la persecución de los delitos”.

Hemos adelantado que dada la importancia de las funciones de seguridad pública, en las cuales se requiere de una rígida disciplina jerárquica, se generó una regulación especial en la relación entre los elementos que integran los cuerpos encargados de su desempeño para con el Estado, lo cual determinó el carácter mismo de su régimen jurídico.

En las primeras referencias en material laboral consagradas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en 1917, se hizo distingo en la relación entre el Estado y los servidores públicos, al no contemplarlos como sujetos de derechos laborales. En 1970 se reformó el artículo 123 de la carta magna, adicionándose el apartado B a dicho numeral por el cual se reconoció el carácter laboral de la relación entre el Estado y sus empleados, considerando al primero como un patrón sui generis, estableciendo las bases conforme a las cuales el Congreso de la Unión debía expedir leyes sobre el trabajo que rigieran entre los Poderes de la Unión y el Gobierno del Distrito Federal, por una parte, y sus trabajadores, por la otra, consignándose en favor de los servidores públicos, un régimen laboral protector similar al contemplado en el apartado A del mismo artículo, constituyendo un catálogo de prestaciones mínimas en favor de los ahora considerados empleados estatales.

Sin embargo, desde la promulgación de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 Constitucional, el constituyente excluyó del régimen antes señalado a los cuerpos de seguridad, indicando que “los militares, marinos y miembros de los cuerpos de seguridad pública, así como el personal del servicio exterior se regirán por sus propias leyes” por lo cual el carácter de empleados no es aplicable a los integrantes de dichos cuerpos, y por tanto, no se considera al Estado como su patrón, por lo que el vínculo que une a ambos será de naturaleza administrativa en oposición a laboral.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación robusteció lo anterior, al determinar en sus resoluciones la naturaleza administrativa del vínculo que une a los elementos de seguridad pública con el Estado, como se aprecia en la siguiente de jurisprudencia con número de tesis: P./J. 24/95; Novena Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; II, Septiembre de 1995; Pág. 43 ; Registro: 200 322:

POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA. La relación Estado-empleado fue, en principio de naturaleza administrativa, pero en derecho positivo mexicano, en beneficio y protección de los empleados, ha transformado la naturaleza de dicha relación equiparándola a una de carácter laboral y ha considerado al Estado como un patrón sui generis. Sin embargo, de dicho tratamiento general se encuentran excluidos cuatro grupos a saber: los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, para los cuales la relación sigue siendo de orden administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si los miembros de la policía municipal o judicial del Estado de México, constituyen un cuerpo de seguridad pública, están excluidos por la fracción XIII Apartado B del artículo 123, en relación con los artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la determinación jurídica que considera la relación del servicio asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a un patrón, de donde se concluye que la relación que guardan con el gobierno del Estado o del Municipio, es de naturaleza administrativa y se rige por las normas también administrativas de la ley y reglamentos que les correspondan y que, por lo tanto, las determinaciones que dichas entidades tomen en torno a ésta no constituyen actos de particulares, sino de una autoridad, que en el caso particular referente a la orden de baja del servicio, hace procedente el juicio de amparo ante el juez de Distrito.

En concordancia con la Constitución federal y los criterios jurisprudenciales,  la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Aguascalientes estableció en su artículo 30 que “La relación existente entre el Estado con los elementos operativos de las Instituciones Policiales, es administrativa” lo cual deja en claro el tratamiento que habrá de dársele. Así tenemos que mientras la relación laboral surge de un contrato de trabajo, la relación de los cuerpos de seguridad pública con el Estado surge de un contrato administrativo, —entendido este como el que la administración pública celebra sometido al derecho público— al surgir de un nombramiento emitido por la autoridad en ejercicios de su potestad pública, según lo establece el primer párrafo del artículo 29 del ordenamiento en cita:

“Artículo 29.- Se considera personal de las Instituciones Policiales a aquel a quien se le atribuya ese carácter mediante nombramiento o instrumento jurídico similar expedido por autoridad competente de los Municipios o del Estado, según sea el caso).”

Fernando López Zavalía señala que los contratos administrativos se caracterizan por ser celebrados por la administración pública, por lo general con un particular, con un fin público o relativo a la satisfacción de una necesidad pública, sometidos al derecho público, con cláusulas exorbitantes del derecho privado, en los que el particular queda en una situación de subordinación jurídica respecto de la administración pública[4].

Es importante señalar que las disposiciones relativas a los cuerpos de seguridad pública en el Estado de Aguascalientes, le serán aplicables únicamente a los elementos operativos de las instituciones, según lo dispuesto por último párrafo el artículo 29 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Aguascalientes, el cual señala:

“No formarán parte de las Instituciones Policiales quienes desempeñen funciones de carácter estrictamente administrativo ajenas a la Seguridad Pública, aún cuando laboren en las instituciones encargadas de prestar dicho servicio, quienes sin embargo, estarán obligados a prestar sus servicios en cualquier momento y por cualquier tiempo que las necesidades del servicio lo requieran por motivos de seguridad pública, previamente acreditados o para evitar el entorpecimiento del actuar operativo de las corporaciones, esto sin perjuicio de sus derechos laborales.”

Por ello, no todo personal de las instituciones encargadas de las funciones de seguridad pública en el Estado serán considerados como integrantes de los cuerpos policiales, pues no es dable atribuirle a todos ellos el carácter de integrantes de estos por el simple hecho de pertenecer a la institución que los comanda, pues en todo caso la aplicación de la normatividad especial en la materia subyace en el desempeño de las funciones de seguridad pública a que nos hemos referido previamente.

La ley en la materia precisa quienes serán los elementos considerados operativos  y por ende sujetos a su aplicación, señalando en lo conducente:

“Artículo 30.- (…)

Para efectos de la regulación de la relación entre las autoridades y los elementos de las Instituciones Policiales, se consideran elementos operativos de las Instituciones Policiales, a todos los comprendidos en el Artículo 26 y la Fracción II del Artículo 27 de ésta Ley.

Artículo 26.- Las Instituciones Policiales en el Estado son:

I. El personal operativo de la Dirección General de Seguridad Pública y Vialidad, denominado Policía Estatal;

II. La Policía Ministerial;

III. El personal operativo del área de Seguridad Pública y Vialidad de los Municipios;IV. El personal operativo de los Centros de Reinserción Social en el Estado y del Centro del Desarrollo para el Adolescente; y

V. Las demás que se constituyan con apego a la Ley.”

“Artículo 27.- Son Corporaciones Auxiliares de Seguridad en la Entidad:

II. Los Cuerpos de Bomberos y Rescate;”

La ley de la materia en nuestra entidad, sirve de base para determinar quienes podrán acudir a los medios legales.

III. La prohibición de reinstalar.

Como hemos visto, el carácter administrativo de los cuerpos de seguridad pública dota a los mismos de un régimen particular distinto de las relaciones laborales, y en virtud de ello, cuenta con características propias que se han establecido en los cuerpos legales para el debido cumplimiento de sus finalidades.

Entre las particularidades que han sido en mayor medida objeto de debate, y cuyo estudio pretende abordar este trabajo, se encuentra la prohibición de reinstalar a un elemento operativo una vez cesado o destituido de su cargo[5].

El artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pilar de regulación en materia de seguridad pública, establece como principios institucionales de esa función los de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos, los cuales han sido adoptados por la legislación federal y por supuesto por la expedida en nuestra entidad. Queda claro que la importancia de la función, conlleva el establecimiento de normas específicas para la observancia de dichos principios, de las cuales ha derivado la prohibición ahora estudiada.

Fue a partir de la reforma al apartado B del artículo 123 Constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación de ocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve, en la que se estableció la prohibición de reinstalación o restitución a los miembros de instituciones policiales incorporándose el concepto de la indemnización para resarcir, como se puede apreciar a continuación:

“Artículo. 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social para el trabajo, conforme a la Ley.(…)

B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores. (…)

XIII.- Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes. (…)

Los miembros de las instituciones policiales de los municipios, entidades federativas, del Distrito Federal, así como de la Federación, podrán ser removidos de su cargo si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en dichas instituciones, sin que proceda su reinstalación o restitución, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la remoción y, en su caso, sólo procederá la indemnización. La remoción de los demás servidores públicos a que se refiere la presente fracción, se regirá por lo que dispongan los preceptos legales aplicables;(…)[6]

Posteriormente, la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho actualmente vigente, se agregó la expresión “y demás prestaciones a que tenga derecho”, como complemento al concepto de indemnización, para quedar como a continuación se indica:

Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.

Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, concluyó en diversos criterios, que la prohibición de reinstalación a que se refirió la reforma constitucional descrita en líneas anteriores es absoluta, partiendo de la idea de que con ello se permitiría a las instituciones policiales, remover a los malos elementos que hayan incumplido con los principios constitucionales y legales a que está sujeto su actuar como  servidor público. Lo anterior se aprecia en las tesis emitidas por el máximo Tribunal del país, con número Tesis: 1a./J. 106/2010, Novena Época, Registro: 163,054, y 2a./J. 103/2010, Novena Época, Registro: 164,225, respectivamente, las cuales señalan:

“POLICÍA FEDERAL MINISTERIAL. SUS AGENTES PERTENECEN CONSTITUCIONALMENTE A UN RÉGIMEN ESPECIAL DONDE NO PUEDE RECLAMARSE LA POSIBLE AFECTACIÓN A DERECHOS LABORALES COMO EL DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO O CARGO O INMUTABILIDAD DE LAS CONDICIONES DE PERMANENCIA. Los agentes de la policía federal ministerial son empleados públicos nombrados mediante actos condición, que por virtud del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos fueron excluidos de los derechos laborales de los trabajadores del Estado, pero particularmente carecen del derecho a la estabilidad en el empleo y de la inmutabilidad de toda condición de ingreso o permanencia en el cargo, medida constitucional que se adoptó en congruencia con los principios del derecho internacional en la materia, particularmente en los artículos 9, punto 1, del Convenio 87 sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación, aprobado el 17 de junio de 1948; y 1, puntos 2 y 3, del Convenio 151 sobre la Protección del Derecho de Sindicación y los Procedimientos para Determinar las Condiciones de Empleo en la Administración Pública aprobado el 27 de junio de 1978, ambos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en los que se recomendó la no inclusión como trabajadores estatales de militares, marinos, cuerpos de seguridad pública en los derechos laborales, como también se les excluyó de los derechos de estabilidad por las características peculiares de sus servicios públicos cuyo objeto es el establecimiento del orden, la estabilidad y defensa de la nación, o para su imagen interna, cuyo control requiere de una rígida disciplina jerárquica de carácter administrativo, una constante vigilancia y una movilidad de los cargos y servidores públicos en razón de las necesidades que se susciten para el Estado y que representa una medida de orden constitucional a la fecha y que reconoce la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia del Tribunal en Pleno P./J. 24/95, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, septiembre de 1995, página 43, de rubro: “POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.”. De todo lo anterior se sigue que la relación jurídica entre el Estado y un agente del servicio público de seguridad no es de trabajo, ni siquiera la que corresponde a un empleado de confianza como lo establece la jurisprudencia de la Segunda Sala del alto tribunal 2a./J. 14/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VII, marzo de 1998, página 352, de rubro: “POLICÍA JUDICIAL FEDERAL. LOS ARTÍCULOS 65 Y 66 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, EN LOS QUE SE LES CONSIDERA TRABAJADORES DE CONFIANZA, SON INCONSTITUCIONALES DE ACUERDO CON LA JURISPRUDENCIA TEMÁTICA RELATIVA.”, por lo cual no pueden reclamar la posible afectación a derechos de estabilidad laboral ni la inmutabilidad de las condiciones de subsistencia de su nombramiento.”

“SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE.  Del citado precepto constitucional se advierte que los miembros de las instituciones policiales podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos de permanencia o si incurren en responsabilidad, con la expresa previsión de que si la autoridad resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. De lo anterior se sigue que a partir de la aludida reforma la prohibición de reincorporación es absoluta, lo que se corrobora con el análisis del proceso relativo del que deriva que el Constituyente Permanente privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por encima de la afectación que pudiere sufrir el agraviado la que, en su caso, se compensaría con el pago de la indemnización respectiva, por lo que independientemente de la razón del cese tiene preferencia la decisión del Constituyente de impedir que los miembros de las corporaciones policiacas que hubiesen causado baja se reincorporen al servicio.”

En ese sentido, la Corte determinó que los integrantes de los cuerpos de seguridad pública nombrados mediante actos condición, fueron excluidos de los derechos laborales de los trabajadores del Estado por virtud del artículo 123, apartado B, fracción XIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero particularmente carecen del derecho a la estabilidad en el empleo y de la inmutabilidad de toda condición de ingreso o permanencia en el cargo, por lo que podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que la normatividad aplicable señale, y en caso de que la autoridad determine que el motivo del cese en el servicio no se encuentra justificado, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.

Con ello, el Estado adquiere la responsabilidad administrativa de resarcir al afectado independientemente de la declaratoria que al efecto emita la autoridad que deba conocer del asunto[7], es decir, debe resarcir por los daños originados por la prohibición de seguir prestando sus servicios en la institución, y por tanto, la indemnización prevista por la norma constitucional se da con el objetivo de cubrir el daño provocado por la remoción injustificada, y las prestaciones a que tenga derecho, se dan para satisfacer los perjuicios ocasionados por el acto.

Respecto de este último término, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que por la naturaleza administrativa de la relación entre los cuerpos de seguridad pública y el Estado, no puede acudirse ni aun supletoriamente a la Ley Federal del Trabajo para determinar cuales son las prestaciones a que se refiere la expresión constitucional, precisando que estas comprenden en realidad la remuneración diaria ordinaria, así como beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones, o cualquier otro concepto que percibía el elemento removido por la prestación de sus servicios, desde el momento en que  esta ocurrió y hasta su pago. Lo anterior, según se desprende de la tesis Tesis: 2a. LX/2011, Registro: 161,758, Tomo XXXIII, Junio de 2011, página: 428, cuyo rubro y texto señalan:

“SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO “Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO”, CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008. El citado precepto prevé que si la autoridad jurisdiccional resuelve que es injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio de los miembros de instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio. Ahora bien, en el proceso legislativo no se precisaron las razones para incorporar el enunciado “y demás prestaciones a que tenga derecho”; por lo cual, para desentrañar su sentido jurídico, debe considerarse que tiene como antecedente un imperativo categórico: la imposibilidad absoluta de reincorporar a un elemento de los cuerpos de seguridad pública, aun cuando la autoridad jurisdiccional haya resuelto que es injustificada su separación; por tanto, la actualización de ese supuesto implica, como consecuencia lógica y jurídica, la obligación de resarcir al servidor público mediante el pago de una “indemnización” y “demás prestaciones a que tenga derecho”. Así las cosas, como esa fue la intención del constituyente permanente, el enunciado normativo “y demás prestaciones a que tenga derecho”, forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, cese, remoción o baja, y hasta que se realice el pago correspondiente. Lo anterior es así, porque si bien es cierto que la reforma constitucional privilegió el interés general de la seguridad pública sobre el interés particular, debido a que a la sociedad le interesa contar con instituciones policiales honestas, profesionales, competentes, eficientes y eficaces, también lo es que la prosecución de ese fin constitucional no debe estar secundada por violación a los derechos de las personas, ni debe llevarse al extremo de permitir que las entidades policiales cometan actos ilegales en perjuicio de los derechos de los servidores públicos, sin la correspondiente responsabilidad administrativa del Estado.”

Mauro Cappelletti manifiesta que: “La existencia de una justicia constitucional se impone actualmente: equilibra el considerable y preocupante crecimiento del legislativo y del ejecutivo; se deriva necesariamente de la expansión de las declaraciones de derechos”.[8]

Es de mencionarse, que los criterios sustentados por el máximo Tribunal antes mencionados fueron emitidos con anterioridad a la entrada en vigor de las reformas constitucionales en materia de derecho humanos, y como veremos en el apartado siguiente, la prohibición absoluta de reinstalar aun elemento policial en su cargo, dependerá a partir de ahora de la aplicación de dichas reformas.

IV. Breve reseña de las reformas constitucionales en materia de derechos humanos.

El diez de junio de dos mil once se publicó en el Diario Oficial de la Federación la modificación al Capítulo I, del Título Primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, denominándolo “De los Derechos Humanos y de sus garantías”, estableciendo en el artículo 1º lo siguiente:

“Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.(…)”

Con dicha reforma se obliga a todas las autoridades del Estado mexicano a garantizar el respeto y protección de los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y los tratados internacionales de los que sea parte, con lo cual, los órganos jurisdiccionales del país se encuentran facultadas y obligadas en el ámbito de sus respectivas competencias a la observancia de lo anterior, con lo cual, la facultad de ejercer el control de la constitucionalidad deja de ser facultad exclusiva del Poder Judicial de la Federación, según quedó establecido en la tesis P. I/2011, con número de Registro 2000008, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1, Página: 549, cuyo rubro y texto indican:

“CONTROL DIFUSO. Con motivo de la entrada en vigor de los párrafos segundo y tercero del artículo 1o. constitucional modificados mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil once, debe estimarse que han quedado sin efectos las tesis jurisprudenciales P./J. 73/99 y P./J. 74/99, de rubros: “CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIÓN. ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.” y “CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN.”.

En ese sentido, se exige que los derechos humanos se interpreten de conformidad con la propia Constitución y con los tratados internacionales, de forma tal que se favorezca de la manera más amplia a las personas lo cual se traduce en la obligación de analizar el contenido y alcance de tales derechos a desde el punto de vista sistemático y el que beneficie a la persona (pro persona). La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha dicho al respecto del principio pro persona lo siguiente:

“PRINCIPIO PRO PERSONAE. EL CONTENIDO Y ALCANCE DE LOS DERECHOS HUMANOS DEBEN ANALIZARSE A PARTIR DE AQUÉL. El segundo párrafo del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, exige que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con la propia Constitución y con los tratados internacionales de los que México es parte, de forma que favorezca ampliamente a las personas, lo que se traduce en la obligación de analizar el contenido y alcance de tales derechos a partir del principio pro personae que es un criterio hermenéutico que informa todo el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en virtud del cual debe acudirse a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o de su suspensión extraordinaria, es decir, dicho principio permite, por un lado, definir la plataforma de interpretación de los derechos humanos y, por otro, otorga un sentido protector a favor de la persona humana, pues ante la existencia de varias posibilidades de solución a un mismo problema, obliga a optar por la que protege en términos más amplios. Esto implica acudir a la norma jurídica que consagre el derecho más extenso y, por el contrario, al precepto legal más restrictivo si se trata de conocer las limitaciones legítimas que pueden establecerse a su ejercicio. Por tanto, la aplicación del principio pro personae en el análisis de los derechos humanos es un componente esencial que debe utilizarse imperiosamente en el establecimiento e interpretación de normas relacionadas con la protección de la persona, a efecto de lograr su adecuada protección y el desarrollo de la jurisprudencia emitida en la materia, de manera que represente el estándar mínimo a partir del cual deben entenderse las obligaciones estatales en este rubro.”

De lo anterior obtenemos que los juzgadores se encuentran obligados a aplicar la norma que mayor beneficio traiga a la persona al momento de resolver, pues la aplicación del principio pro persona es un componente esencial que debe utilizarse en el establecimiento e interpretación de normas relacionadas con la protección de la persona, a efecto de lograr que se le proteja adecuadamente.

Aquí conviene citar a Jorge Carpizo, que aduce que la base de los derechos humanos se encuentra en la dignidad de la persona, como un principio superior que ningún ordenamiento puede desconocer[9]

El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Aguascalientes[10], es el órgano jurisdiccional facultado por el legislador para conocer y resolver, entre otras, de las controversias suscitadas entre la Administración Pública y los Agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales del Estado y sus Municipios, de acuerdo a la disposición expresa contenida en la fracción VIII del artículo 2o de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes[11], y de acuerdo a lo establecido por la reforma citada, se encuentra facultado, y obligado en los términos antes expuestos, es decir, en observancia del principio pro persona.

Con ello, se abre la posibilidad para que la prohibición absoluta a la reincorporación de un elemento de seguridad pública prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sea interpretada desde el punto de vista de los derechos humanos de igualdad ante la ley y no discriminación previsto en el precepto 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, para así determinar si dicha afectación es válida aun cuando en el juicio de nulidad se haya declarado la nulidad de la resolución que impuso la sanción de cese en el servicio, y en su caso, determinar su inaplicabilidad.

V. Cuestiones que habrán de abordar los órganos jurisdiccionales al analizar la prohibición de reinstalación, a la luz de las reformas en materia de derechos humanos

De lo antes relatado tenemos que la exclusión de los cuerpos de seguridad pública de todo carácter laboral, situándolo en el plano administrativo, devino de la necesidad de crear un régimen especial dada la naturaleza de sus funciones, y que por ello, a diferencia de los servidores públicos regidos por el apartado B del artículo 123 constitucional, carecen de la estabilidad en el ejercicio de sus funciones, por lo que su remoción será definitiva según la norma constitucional y los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación han establecido, sin importar la declaratoria de nulidad de la misma. Hemos dicho también que las reformas constitucionales del diez de junio de dos mil once, por las cuales se faculta y obliga a todas las autoridades del Estado mexicano, particularmente a las jurisdiccionales, a observar y garantizar el respeto de los derechos humanos contenidos en la Constitución y los tratados internacionales suscritos por el país, mediante un control de constitucionalidad y convencionalidad ex officio, buscando en todo momento la interpretación que mayor beneficio traiga a la persona.

Pero con ello no queda claro en que medida las reformas aludidas trascenderían a la resolución de una controversia jurisdiccional relativa a la remoción en el servicio de un elemento policial. No se tiene duda alguna en el caso de que habiéndose acreditado la falta que dio origen a la sanción, no podría considerarse como violatoria de derechos humanos, en cambio la cuestión radica en el supuesto de que se haya declarado la nulidad de la resolución impuesta y aun así se impida el reingreso al servicio por parte del elemento injustamente removido.

En este sentido, resulta pertinente abordar el criterio sostenido por el Primer Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito, con sede en el Estado de Aguascalientes[12], en el cual se determinaron los pasos a seguir para determinar la posible inaplicabilidad de la prohibición de reinstalación en base a las reformas constitucionales, criterio que constituye una guía bastante ilustrativa para la interpretación de los derechos humanos en el ámbito jurisdiccional administrativo local.

En dicha resolución, el órgano colegiado abordó un caso en el cual el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Aguascalientes, declaró la nulidad lisa y llana de la resolución por la cual se removió de su cargo a un elemento de seguridad pública, ordenando a la autoridad demandada en esa instancia, el pago de las indemnizaciones y demás prestaciones en los términos de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 Constitucional, y el artículo 46 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Aguascalientes. Sin embargo, en esa instancia el elemento policial no hizo valer argumentos relativos a la posible violación de derechos humanos de los preceptos legales aludidos, sino hasta su demanda de amparo directo, donde se hizo necesario el estudio en ese sentido.

Los elementos que deben estudiarse de acuerdo al criterio que nos tomaremos de guía, son los siguientes:

1. Reforma constitucional al artículo 1º. Al respecto se ha dicho, que la mencionada reforma impuso la obligación a las autoridades del país, incluidas por supuesto las jurisdiccionales, para garantizar la protección de los derechos humanos mediante la interpretación de aquellos contenidos en la Constitución y en los Tratados Internacionales.

2. Interpretación pro persona. De acuerdo a los criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la interpretación de los derechos humanos habrá de verificarse en base a este principio, el cual postula que debe aplicarse la norma que mayor beneficio traiga a la persona.

3. Obligación de respetar, garantizar y hacer efectivos los derechos humanos en la teoría de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En virtud de la reforma al artículo 1º de la Constitución Federal, al Estado Mexicano le obligan las resoluciones pronunciadas por la Corte Interamericana, en los casos en que figura como parte en un litigio. Por su parte, la jurisprudencia de la Corte Interamericana que deriva de las sentencias en donde el Estado Mexicano no es parte, tendrá el carácter de criterio orientador, pero siempre en aquello que le sea más favorecedor a la persona, de conformidad con el artículo 1º de la Constitución Federal. Los órganos jurisdiccionales deberán acudir en primera instancia a los derechos humanos reconocidos nacionalmente (Constitución y Tratados Internacionales, criterios de Tribunales Federales) y acudir a los criterios interpretativos de la Corte Interamericana para evaluar si existe alguno que resulte más favorecedor, de lo cual se desprende que el constituyente dotó de rango constitucional a las normas convencionales en materia de derechos humanos.

4. Hipótesis que pueden suscitarse en la aplicación del control de convencionalidad ex officio por las autoridades jurisdiccionales y forma en que el órgano jurisdiccional debe proceder en cada una de ellas. al respecto, existirán tres supuestos: el primero, que la inconvencionalidad de la norma sea alegada expresamente por las partes, ante lo cual el órgano resolutor deberá necesariamente pronunciarse al respecto; el segundo caso será, cuando el órgano judicial actúe de oficio resolviendo la cuestión, aun sin existir planteamiento al respecto, en ejercicio de las facultades concedidas por al artículo 1º constitucional; y el tercer supuesto, en caso de que las partes no manifiesten nada al respecto, y el órgano de primera instancia no aborde la cuestión oficiosamente, se entenderá que éste realizó el estudio implícitamente, determinando que no existía inconvencionalidad de la norma.

5. Carácter fundamental del principio de igualdad y no discriminación. Debe partirse del análisis de dichos principios para determinar si la distinción preceptuada por la norma considerada inconvencional, se trata de una norma discriminatoria.

6. Las reformas del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Como dijimos anteriormente, la cuestión radica en develar si el apartado señalado contraviene los derechos humanos, y por ello, el órgano jurisdiccional al que se le plantee la controversia, deberá efectuar un análisis de dicho apartado, a fin de tener una visión amplia al determinar si se está ante una norma violatoria de derechos humanos.

7. La interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de dicha reforma. Evidentemente, resultará necesario estudiar como en el presente trabajo, los criterios emitidos por el máximo tribunal para ampliar la visión respecto del apartado cuya inconvencionalidad se plantee.

8. Restricciones a los derechos humanos. Se deberá analizar  el alcance de las restricciones a los derechos humanos acorde a los criterios sustentados por la Corte Interamericana de derechos Humanos, y la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en atención a la validez o invalidez de dichas restricciones.

9. Interpretación conforme[13]. Se debe determinar si prohibición de reinstalar es válida de acuerdo a las restricciones permitidas a los derechos humanos, partiendo del hecho de que al existir diversas interpretaciones jurídicamente válidas, debe preferirse aquella que armonice los derechos humanos contendidos en la constitución y los tratados internacionales, así como la jurisprudencia internacional y local, para una mayor eficacia y protección.

10. Control de convencionalidad ex officio. Con base en las anteriores consideraciones, el  órgano jurisdiccional se encontrará en aptitud de determinar si la prohibición de reinstalar a un elemento de seguridad pública después de haber sido cesado, es convencionalmente válida o no, y en uno y otro caso, armonizar el sentido de su determinación con los derechos humanos en base al principio pro persona, para desentrañar en cada caso concreto las notas características que llevarán a una solución o a otra.

En la resolución de la cual se tomaron los elementos de estudio antes señalados, se resolvió que la prohibición de reinstalar prevista por la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es en principio necesaria porque atiende a un fin legítimo y se trata de una medida por la cual el Estado privilegió el interés general de la seguridad pública sobre el interés particular, de contar con instituciones policiales honestas, profesionales, competentes, eficientes y eficaces, además de que la norma crea un sistema de seguridad al referirse a las indemnizaciones. Sin embargo, en base al principio pro persona, se estimó que la prohibición debe entenderse así para los casos en que la separación del servicio fue injustificada por un aspecto formal o procedimental y no por el tema de fondo, de ahí que tratándose del primer caso, continuaría desconociéndose si el actuar del elemento se ajustó al actuar que le obliga la legislación, y ante esa duda, debe prevalecer el interés general de que “las instituciones policiales se compongan por elementos honestos, profesionales, competentes, eficientes y eficaces”.

En cambio, al resolverse las cuestiones de fondo se determina que la remoción del elemento policial fue injustificada por no configurarse los elementos constitutivos de la conducta sancionada, entonces no es dable permitir que se violen sus derechos humanos si se declaró la nulidad absoluta de la sanción impuesta, pues en ese sentido, el interés de la sociedad no resulta afectado, precisamente porque no se pone en duda la confiabilidad del elemento del cuerpo de seguridad pública.

Así, la resolución en comento, es un importante elemento de análisis para determinar la aplicación de las reformas constitucionales en materia de derechos humanos para determinar la convencionalidad de la norma que prohíbe a los elementos de los cuerpos de seguridad pública, reintegrarse a sus filas cuando se ha declarado injustificada su separación. Sin embargo, será la Suprema Corte de Justicia de la Nación la que tenga la última palabra al respecto.

VI. Conclusiones

La exclusión de los cuerpos de seguridad pública del régimen laboral tiene su sustento en la particularmente importante labor que desempeñan, lo cual sin embargo limitó sus prestaciones y derechos, los cuales deben ceñirse a lo establecido en la norma administrativa, al cual está supeditado su actuar. Sobresale entre los aspectos que distinguen a un elemento policial de un trabajador, la inestabilidad en su funciones, al existir la prohibición expresa (tanto por la Constitución, la jurisprudencial y la legislación local) para reintegrarse a la institución después de su cese cualquiera que sea el resultado del medio de defensa que en su caso promueva.

Desde la óptica del control de convencionalidad incluido en las reformas constitucionales del diez de junio de dos mil once, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, órgano facultado en la entidad para resolver los conflictos relativos a los cuerpos de seguridad pública, deberá analizar si la aplicación de la prohibición de manera absoluta continúa siendo desde la perspectiva apuntada, la solución adecuada a las controversias en que se impugne una resolución sancionadora en ese sentido.

Para lograrlo, resulta de gran apoyo estudiar las resoluciones que conforme avance el tiempo, emitan los órganos judiciales federales. En todo caso, será nuestro máximo tribunal quien determine si el criterio adoptado es el adecuado, lo cual no implica que la actividad jurisdiccional local deba limitarse a ser un simple espectador, sino convertirse en partícipe de la construcción de los criterios interpretativos al respecto, en base a las facultades conferidas por el artículo 1º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

VII. Bibliografía

1. López de Zavalía, Fernando, Teoría de los contratos. Buenos Aires, Víctor de Zavalía Editor, 1994, p.321

2. Fernández Ruiz, Jorge, Diccionario de Derecho Administrativo, México, Ed. Porrúa y UNAM, 2003, p. 124

3. Carpizo Jorge, “Los Derechos Humanos: Naturaleza, Denominación y Características” Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Págs. 4 y 5.

4. Eduardo Ferrer Mac-Gregor (Interpretación Conforme y Control Difuso de Convencionalidad. El nuevo Paradigma para el Juez Mexicano. Biblioteca Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, págs. 340 y 343

5. Cappelletti, Mauro, Necesidad y Legitimidad de la Justicia Constitucional, en La  Justicia Constitucional (Estudios de Derecho Comparado) traducción de Luis Aguilar de Luque y María Gracia Rubio de Casas, Ed. UNAM, México, 1987, 1ª ed., p. 313.

Leyes consultadas:

1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contenida en el Compendio de leyes, reglamentos y otras disposiciones conexas sobre la materia, Agenda de Amparo 2012, Ediciones Fiscales ISEF

2. La Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Aguascalientes, publicada en la Primera Sección del Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes, el 2 de agosto de 2010.

3. La Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes, publicada el 19 de septiembre de 1999, última reforma del 17 de octubre de 2011

4. Decreto  número 205, publicado el 25 de junio de 2012, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes.

Otras fuentes.

1. Resolución dictada el 24 de mayo de 2012, en el Amparo Directo Administrativo 316/2012, del índice del Primer Tribunal Colegiado del XXX Circuito.

2. Tesis de jurisprudencia con número de tesis: P./J. 24/95; Novena Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; II, Septiembre de 1995; Pág. 43 ; Registro: 200 322.

3. Tesis: 1a./J. 106/2010, Novena Época, Registro: 163,054, y 2a./J. 103/2010, Novena Época, Registro: 164,225

4. Tesis: 2a. LX/2011, Registro: 161,758, Tomo XXXIII, Junio de 2011, página: 428.

5. Tesis P. I/2011, con número de Registro 2000008, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1, Página: 549


[1] Doctor y Maestro en Derecho por la Universidad Autónoma de Nayarit; catedrático de la Facultad de Derecho titular en las unidades de aprendizaje de Derecho Constitucional Estatal y Derecho Constitucional Mexicano, Magistrado de la Sala Constitucional del Poder Judicial del Estado de Nayarit, autor de diversas publicaciones.

[2] Doctorante del Doctorado Interinstitucional en Derecho, por la Universidad Autónoma de Nayarit. Maestra en Derecho y Licenciada en Derecho por la Universidad Autónoma de Aguascalientes. Secretaria General de Acuerdos del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial de Aguascalientes. Profesor investigador del Departamento de Derecho del Centro de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad Autónoma de Aguascalientes.

[3] Ley publicada en la Primera Sección del Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes, el 2 de agosto de 2010

[4] López de Zavalía, Fernando, Teoría de los contratos. Buenos Aires, Víctor de Zavalía Editor, 1994, p.321.

[5] El termino destitución de un servidor público, proviene del latín destitutio –onis; acción y efecto de destituir, entendido este como la separación de una persona como corrección o castigo y tiene aplicación generalmente entre las clases trabajadoras al servicio del Estado y demás entes públicos Fernández Ruiz, Jorge, Diccionario de Derecho Administrativo, México, Ed. Porrúa y UNAM, 2003, p. 124

[6] Compendio de leyes, reglamentos y otras disposiciones conexas sobre la materia, Agenda de Amparo 2012, Ediciones Fiscales ISEF

[7] La responsabilidad patrimonial del Estado, es una institución jurídica que mediante criterios objetivos de derecho público, establece la obligación directa del Estado de indemnizar a los particulares que hayan sido lesionados antijurídicamente en sus bienes o derechos, con motivo de la actividad extracontractural del propio Estado. Fernández Ruiz, Jorge, Diccionario de Derecho Administrativo, México, Ed. Porrúa y UNAM, 2003, p. 242

[8] Cappelletti, Mauro, Necesidad y Legitimidad de la Justicia Constitucional, en La  Justicia Constitucional (Estudios de Derecho Comparado) traducción de Luis Aguilar de Luque y María Gracia Rubio de Casas, Ed. UNAM, México, 1987, 1ª ed., p. 313.

[9] Carpizo Jorge, “Los Derechos Humanos: Naturaleza, Denominación y Características” Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Págs. 4 y 5.

[10] El 25 de junio de 2012, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes, el decreto  número 205, mismo que entró en vigor al día siguiente, por el que se reformaron diversos artículos de la Constitución del Estado de Aguascalientes —17, apartado b en su párrafo décimo segundo; 20, fracción II; 27, fracciones XV y XVI; 27 c, último párrafo; 46, fracción XVII; 51, párrafos segundo y tercero; 52; 54, párrafos primero, segundo y tercero; así mismo, se reforman los párrafos segundo, quinto, séptimo, octavo, y décimo y se derogan los párrafos tercero, cuarto y noveno del 56—, por el que se fusiona al Tribunal de lo Contencioso Administrativo y al Tribunal Electoral Local, para transformarse en la Sala Administrativa y Electoral del Poder Judicial del Estado.

[11] Ley publicada en el Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes, el 19 de septiembre de 1999, última reforma 17 de octubre de 2011.

[12] Resolución dictada el 24 de mayo de 2012, en el Amparo Directo Administrativo 316/2012, del índice del Primer Tribunal Colegiado del XXX Circuito.

[13] Eduardo Ferrer Mac-Gregor (Interpretación Conforme y Control Difuso de Convencionalidad. El nuevo Paradigma para el Juez Mexicano. Biblioteca Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, págs. 340 y 343) se trata de un nuevo paradigma que deben ejercer todos los jueces. “Consiste en el examen de compatibilidad que siempre debe realizarse entre los actos y normas nacionales, y la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (CADH), sus protocolos y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)…no consiste simplemente en dejar de aplicar la norma nacional por ser contraria al “parámetro” de convencionalidad, sino que implica, en primer término, tratar de “armonizar” la norma nacional con la convencional, lo cual significa realizar una “interpretación conforme” de la norma nacional con la CADH, sus protocolos y la jurisprudencia convencional (como estándar mínimo), para desechar aquellas “interpretaciones” contrarias e incompatibles al parámetro convencional

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