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DERECHO ADMINISTRATIVO PERUANO

 

INTRODUCCIÓN DEL PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

 

Abog. Edward Vargas Valderrama

Jefe de la Defensoria del Pueblo – Oficina Defensorial de Tacna

e-mail: evargas@defensoria.gob.pe 

 

La organización de un Estado, por intermedio del cual se ejerce de manera institucionalizada el poder conferido por los ciudadanos mediante las elecciones, tiene un ingrediente esencial y de partida consistente en un reparto de competencias adecuado, y con este la determinación de los espacios de actuación dentro de cuyos parámetros las entidades públicas van a desarrollar, de manera reglada, las funciones que les han sido conferidas constitucional y legalmente.  El ejercicio de estas competencias – en el marco constitucional y legal establecido- tiene como una de sus manifestaciones (precisamente la que da cara al ciudadano), aquella actuación que se da a través de la ordenación y desarrollo de los procedimientos administrativos.  

En una sociedad organizada los ciudadanos actúan en ejercicio de los diversos derechos que les corresponden, y en no pocas ocasiones, deben acudir a la Administración o Administraciones Públicas para que estas les otorguen o reconozcan otros derechos necesarios para el desarrollo de actividades económicas, políticas, ciudadanas, culturales, entre otras, que desean realizar. Y precisamente para llegar a la obtención de estos permisos, autorizaciones, concesiones u otra índole de derechos, los ciudadanos deben seguir un procedimiento administrativo.  El ciudadano que desee abrir un Restaurant deberá obtener, por lo menos, la licencia municipal de funcionamiento, aquél que pretenda instalar una radio tendrá que contar con tres tipos de derechos (permiso, licencia y autorización), aquella empresa que quiera iniciar el negocio de la prestación de un servicio público deberá participar de un proceso de selección y firmar un contrato de concesión.  Si bien todos estos son procedimientos administrativos, de diversa índole, con reglamentaciones diversas, seguidos antes distintos niveles de Gobierno y diversos organismos públicos, pero cierto es también, que se encuentran vertebrados por ciertos principios e instituciones que se esbozarán con el estudio de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444. 

La importancia que puede tener el procedimiento administrativo dentro de la función pública, se justifica porque es una de las manifestaciones del ejercicio de las porciones de poder-responsabilidad (competencia) otorgadas a las diversas entidades que conforman la Administración Pública y, además, importa (y mucho) porque es la vía que deben seguir los ciudadanos para acceder a determinados derechos necesarios para llevar a cabo actividades (no todas) dentro del entramado social.   

Por ello, los principios que lo deben guiar el diseño y la ejecución de los procedimientos administrativos están orientados para que estos sean simples, y no se constituyan en una exigencia extra legal o extremadamente rígida para los ciudadanos.  Los principios que enumera la ley, son los de legalidad, por el cual las administraciones públicas no pueden hacer más allá de los que constitucional y legalmente está conferido; el debido procedimiento, es una extensión del derecho constitucional reconocido al debido proceso, para poder exponer sus argumentaciones, ofrecer y producir pruebas y obtener una decisión motivada en el derecho; de impulso de oficio, en virtud del cual las autoridades de las entidades públicas no pueden permanecer inactivas frente a un procedimiento administrativo; el de razonabilidad, cuando la  potestad de restringir derechos, establecer obligaciones, o calificar infracciones y determinar las sanciones, se haga respetando las competencias atribuidas y la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que se tutelan; el de imparcialidad, actuando con igualdad sin discriminación alguna; el de informalismo o indubio pro actione , en virtud del cual las normas deben ser interpretadas favorablemente a la admisión de la acción y la obtención de una decisión final; el de presunción de veracidad de todos los documentos y declaraciones  presentado por los administrados; el de conducta procedimental de las partes guiados por la buena fe; el de celeridad por el cual quienes participan en el procedimiento deben facilitar la continuación del mismo; el de eficacia por el cual se debe actuar en el procedimiento haciendo prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental sobre cualquier formalismo; el de la verdad material por el que se busca verificar plenamente los hechos que sirven de sustento a las decisiones; el de participación para que los ciudadanos accedan a la información de sus expedientes; el de simplicidad, para que los trámites sean sencillos y sin mayores complicaciones y confusiones; el de uniformidad, que se refiere a un tratamiento igualitario a trámites similares en cuanto al establecimiento de los requisitos; el de predictibilidad, por el cual se debe brindar una información veraz completa y confiable sobre cada trámite al administrado, de tal manera que al inicio del procedimiento el ciudadano pueda tener una conciencia de cual será el resultado del mismo; el de privilegio de controles posteriores, por el que se puede comprobar la veracidad de las declaraciones o documentos a través de la fiscalización posterior.  

Luego, entrando ya en el procedimiento mismo, debe mencionarse que estos se clasifican en procedimientos de aprobación automática y los de evaluación previa, estos son aquellos en los que el derecho se entiende concedido desde la presentación de la solicitud acompañada de los requisitos exigidos en el Texto Único de Procedimientos Administrativos-TUPA (aprobación automática), a diferencia de los de evaluación previa, en los que la Administración Pública tiene la función de analizar el petitorio y decidir sobre el mismo conforme al ordenamiento jurídico y al interés público.  Según el tipo de proceso la estructura del procedimiento puede tener algunas variantes.  Y cabe destacar que lo fundamental en la estructuración de un procedimiento es determinar los sujetos del mismo (ciudadano y Administración Pública que debe tener competencia para pronunciarse y estar en capacidad de decidir de manera imparcial y neutra) y también, durante el decurso de su tramitación, que el ejercicio de la función pública debe materializarse siempre respetando los derechos de los ciudadanos, que ven en este procedimiento la manera de obtener lo que requieren para el desarrollo de actividades de diversa índole en la sociedad.  Por ello la ordenación del procedimiento, su desarrollo hasta su culminación debe seguir las reglas establecidas en la ley, las mismas que están pensadas para que el administrado pueda conseguir un resultado justo, con relativa rapidez y sin tener que padecer por tiempo indefinido ante las oficinas públicas. 

A propósito del transcurso del tiempo dentro de un procedimiento administrativo, sin que la Administración haya tomado una decisión sobre lo solicitado, la figura del silencio administrativo, positivo o negativo, ante la inacción o demora de las entidades públicas, ha pretendido dar al administrado un mecanismo de garantía frente a esas situaciones.  El silencio administrativo positivo o estimatorio de lo solicitado, o el negativo, por el cual el ciudadano tiene la opción de entender denegado su pedido y hacer uso de medios impugnatorios ante la misma Administración.  Pese a la existencia de estas figuras, sabemos que las entidades públicas continúan tramitando largamente procedimientos administrativos, y que esto en la práctica significa para el ciudadano identificar al Estado con una inacción perpetua.

Cabe señalar, que actualmente el silencio administrativo negativo viene siendo considerado como un anacronismo, puesto que  la administración pública en la lógica de la ordenación y  estructuración de un procedimiento administrativo no está dirigida a proteger a la administración ante las tardanzas en el ejercicio de su función, y darle un margen mayor de tiempo para decidir tardíamente, sino más bien tutelar al ciudadano, quien en la actualidad “puede” considerar denegado su pedido lo que implica esperar una nueva instancia (más tiempo y dinero para los abogados) a fin de conseguir alguna decisión, no se sabe si a tiempo.  Ante esto, la tendencia actual es la de considerar como regla general el silencio administrativo positivo y la excepcionalmente el silencio administrativo negativo, para casos realmente de especial y demostrada naturaleza (como el otorgamiento de concesiones para la explotación de recursos naturales). Definitivamente, esta nueva visión del tema nos lleva a pensar que es el ciudadano el tutela principal en estos procedimientos y que la administración pública deberá esforzarse en realizar sus tareas de manera eficiente y eficaz.

Ciertamente, dentro de un procedimiento administrativo, el reconocimiento de los principios y la existencia de las normas, no han bastado para garantizar que no se produzcan situaciones de desviación del poder (comportamiento que implica apartarse del sentido para el cual fueron conferidas las competencias) ni las del abuso de poder (ir más allá de las funciones atribuidas), o, fuera de estos casos, que el administrado en todos los casos reciba un pronunciamiento en los tiempos debidos, o en todo caso, que esté de acuerdo con el pronunciamiento de la Administración.  Es por ello que se prevé como una variante del derecho de petición, la prerrogativa de los ciudadanos de interponer recursos contra las decisiones de la Administración y con el objeto de lograr (con fundamentos  legales y medios probatorios) una decisión favorable al administrado.    Esto se aúna al privilegio de la Administración, por el cual ésta puede declarar de oficio la nulidad de sus propios actos. 

El  procedimiento administrativo no debe tener una duración indefinida y, por tanto, la ley expresamente establece los supuestos en los cuales se pone fin al procedimiento administrativo y con esto se cierra la posibilidad para otro pronunciamiento de la Administración en este mismo procedimiento, salvo la declaratoria de nulidad de un acto administrativo que sea contrario al interés público, conforme  a lo señalado en el artículo 202° de la Ley N° 27444. 

Históricamente ha sido una preocupación cómo se controla la actuación de la Administración en un Estado, lo que paulatinamente ha evolucionado del exclusivo control parlamentario al control jurisdiccional objetivo (únicamente del acto) y actualmente, como lo ha recogido la legislación nacional vigente, a través del contencioso-administrativo de plena jurisdicción o subjetivo, en el cual el Poder Judicial no solo se limita a analizar si la Administración actuó conforme a las normas sino también y principalmente a determinar si el organismo público implicado respeta los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos. 

El contencioso-administrativo regulado por la Ley  N° 27684, en palabras de Diez Sánchez (2004) se inscribe en las tendencias más modernas de la doctrina del Derecho Administrativo comparado. Y de la amplia gama de novedades legislativas, es inevitable entonces poner énfasis en las pretensiones y el objeto del contencioso-administrativo, la competencia jurisdiccional,  los requisitos de admisibilidad y procedencia, la posibilidad de dictar medidas cautelares, los recursos que pueden ser interpuestos, como cuestiones fundamentales del proceso.  Esta reglamentación relativamente nueva está siendo utilizada progresiva y abrumadoramente en nuestro medio. 

Anteriormente, se mencionó que el contencioso-administrativo subjetivo o de plena jurisdicción abría la posibilidad al juez de pronunciarse acerca del respeto de los derechos del administrado, con la posibilidad de solicitarse dentro de este proceso medidas cautelares (cumpliendo los requisitos establecidos, evidentemente) para su tutela.  En este contexto, el carácter residual del amparo, las vías previas y paralelas, serán un espacio de análisis interesante en lo aplicable a la Administración Pública, porque se piensa que el amparo era una medida muy efectiva de protección frente al accionar indebido de las entidades públicas, sin embargo, el carácter residual del amparo implica un cambio profundo, que como garantía de protección de los derechos fundamentales que requieren una tutela urgente y especial, se distingue de los otros derechos “legales” cuya tutela puede darse a través de otros procesos judiciales y, en el caso de la Administración Pública mediante el contencioso-administrativo.

  1. Legislación de uso permanente
  1. Constitución Política de 1993.
  2. Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificada por las Leyes N° 28032 y N° 28187.
  3. Ley N° 27584, Ley del Procedimiento Contencioso-Administrativo, modificada por las Leyes N° 27684 y N° 27709.
  1. Bibliografía básica

Procedimiento Administrativo

DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge y otros.  Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. ARA Editores, Lima, 2001. pp. 37-78 .

Procedimiento Contencioso-Administrativo

DIEZ SÁNCHEZ, Juan José. “Comentarios en torno a la ley del procedimiento contencioso-administrativo del Perú”.  Autores Varios. En: Derecho Administrativo. Jurista Editoras, Asociación Peruana de Derecho Administrativo, Lima, 2004,  pp. 167-202, 205-232, 279-306 .

DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ

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